Finances publiques: des comptes fédéraux dans le brouillard

La Confédération touche, via les cantons, près de 18 milliards d’impôt direct. Or, les contrôles restent faibles, au point qu’un canton a même oublié de payer son dû pendant cinq ans. Un projet du Conseil fédéral voulait corriger le tir, mais il sera bientôt coulé par les cantons.

Hans-Rudolf Merz a un vrai talent pour surprendre son monde. Une semaine après l’annonce estivale de son retrait du Conseil fédéral, le 5 août passé, voilà que le libéral-radical plastronnait: les comptes fédéraux arrivent dans le noir avec 600 millions de francs d’excédent, contre un déficit budgété de 2 milliards. Sauf que ces comptes s’établissent un peu au petit bonheur la chance et que le règne de l’Appenzellois aux finances fédérales durant six ans n’y a rien changé. C’est le constat de l’organe de révision de la Confédération, le Contrôle fédéral des finances (CdF). D’ailleurs, le Conseil fédéral lui-même l’a reconnu avant l’été en suggérant de changer la loi pour que cesse ce pataquès. Un changement qui a pourtant des chances d’être enterré cet automne par les homologues cantonaux de l’argentier fédéral Hans-Rudolf Merz. Explications.

Acquis du fédéralisme, la taxation et la perception de l’impôt fédéral direct sur le revenu et la fortune (IFD) échoient aux cantons. Chaque année, ceux-ci encaissent l’IFD dont une partie file dans les caisses de l’Administration fédérale des contributions (AFC). En 2009, les montants de l’IFD frôlaient 17,9 milliards de francs, c’est-à-dire près du tiers des recettes fiscales de la Confédération.

Et qui vérifie le bon fonctionnement de ce système à deux étages qui encaisse des milliards? Dans les cantons, les organes de contrôle des finances pour leurs administrations fiscales et, pour la Confédération, la division «Surveillance» de l’AFC, dotée d’une quarantaine d’employés fédéraux. Néanmoins, aucun organe indépendant n’est explicitement chargé d’assurer la surveillance financière de ce meccano. D’où, en pratique, de sérieux ratés.

Le bug appenzellois. Prenons un exemple à peine croyable, celui du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures. De 1999 à 2004, ce canton avait en effet oublié de verser sa part de l’impôt prélevé à la source sur les revenus revenant à la Confédération. C’est ce que révèlent des notes du Contrôle fédéral des finances, le CdF. Un organe appelé à la rescousse par l’AFC et les autorités appenzelloises en 2007, ces dernières craignant un couac mais incapables de dire de quoi il s’agissait. Au final, jure-t-on à l’AFC, le cas est désormais réglé. Une chance, car cela portait tout de même sur un demi-million de francs.

Mais ce n’est pas tout. Depuis 2002, le CdF a tenté de mener des audits ponctuels avec ses alter ego à l’échelon cantonal, tant sur l’IFD que l’impôt anticipé. A l’origine, 19 cantons sur 26 ont accepté de jouer le jeu. Au terme de l’exercice qui a duré trois ans, trois cantons avaient respecté les règles du jeu fixées d’un commun accord avec les limiers du CdF. C’est peu. Autrement dit, cette tentative de créer une surveillance qualitative de la récolte de l’IFD et de l’impôt anticipé a totalement capoté. Dans un document public, le Conseil fédéral parle même «d’échec».

Pourtant, cette tentative a permis de pointer les risques auxquels les autorités fiscales cantonales font face et les insuffisances de la surveillance fédérale. A cet égard, cela fait deux ans que cet organisme lance des avertissements (lire encadré). Au centre des critiques figure l’AFC, soumise à la tutelle politique du ministre Merz. «Cette administration dit faire de la surveillance. En réalité, son travail se focalise sur une partie du problème, la taxation. Et ici, il s’agit surtout d’aider les cantons dans des cas complexes, ce qui n’est pas de la surveillance, mais du conseil», note Michel Huissoud, vice-directeur du CdF.

Selon un rapport de ses services, l’AFC a augmenté son activité de contrôle sur l’IFD, mais sans qu’une analyse de risques sous-tende son travail. Ainsi, l’AFC ne consacrait que 7,5% du volume de ses heures de travail en 2008 à la surveillance de l’IFD. Les inspecteurs fédéraux font surtout de la formation, des tâches administratives, des groupes de travail… Entre 2008 et août 2009, ces mêmes inspecteurs ont exercé leur surveillance pendant 23 jours dans le canton de Zurich, autant que dans le canton d’Argovie où le tissu économique reste un peu finances publiquesS29 Actuels moins développé. En terres vaudoises, ce chiffre atteint 17, contre 14 à Genève ou 10 dans le Jura.

«C’est vrai que l’AFC est moins présente que par le passé», confie Pierre-Arnaud Fueg, chef de l’administration fiscale jurassienne. Explication? «En dix ans, Berne a perdu des spécialistes et des compétences. Coupes budgétaires, administration en constante réorganisation, changements législatifs permanents, importance prise par les questions de fiscalité internationale, tout cela n’aide pas l’AFC», analyse le Jurassien. Un constat qui pourrait le préoccuper si le contrôle des finances du Jura n’avait pas passé 93 jours dans son administration depuis 2010. «Les vérifications dans les cantons sont rigoureuses. Nous avons d’ailleurs engagé du personnel pour mener à bien cette tâche. Et si nous tombons sur un os, nous sollicitons l’aide de l’AFC». Ce n’est pas le cas partout.

En effet, note Michel Huissoud, «certains cantons ne peuvent légalement transmettre le résultat de leur audit à Berne et, donc, l’AFC ne voit rien». Et quand l’AFC possède des audits susceptibles de déclencher une enquête, on ne constate parfois aucun signe de vie. En 2008, des réserves émises par le Contrôle vaudois des finances sur les comptes de l’administration fiscale du lieu n’a déclenché aucune mesure de la part de l’AFC, ce que le CdF juge «surprenant». Tout comme le fait que, depuis 2006, l’AFC n’a pas jugé utile de rencontrer le Contrôle vaudois des finance alors que la règle voudrait que l’on se voit entre quatre yeux chaque deux ans.

Comptes sans audit? Conscient du malaise, le Conseil fédéral a lancé le 26 mai une procédure de consultation pour réviser la loi sur le contrôle fédéral des finances (LCF) afin «de combler la lacune existante dans la surveillance financière de l’impôt fédéral direct». Une lacune qui existe depuis 1967. Au menu, un renforcement des prérogatives du CdF pour permettre à celui-ci de vérifier la tenue des registres fiscaux, la perception de l’impôt ou la fiabilité des comptes. Et encore, des échanges plus soutenus entre organes de contrôle cantonaux et fédéraux.

A ce stade de la consultation qui se termine ce 17 septembre, le Conseil fédéral peut compter avec une contestation farouche de l’influente Conférence des directeurs cantonaux des finances. Son président, le conseiller d’Etat soleurois Christian Wanner (PLR), confie que «nous sommes en train de nous faire une opinion, mais je pense que nous nous y opposerons». Son homologue fribourgeois et membre du comité de cette conférence, Claude Lässer (PLR) peste: «Il ne s’agit pas de faire quelques aménagements au projet du Conseil fédéral, mais de lui dire non. Car c’est une intervention violente de la Confédération dans nos affaires.» Moins courageux, d’autres argentiers cantonaux nous ont aussi dit anonymement leur opposition à une extension des prérogatives du CdF, la Conférence des directeurs des finances ne rendant sa décision que dans deux à trois semaines.

Au CdF, ces réactions n’étonnent guère, car les cantons restent très chatouilleux quand on parle fiscalité et pratiques en ce domaine. Comme l’avait révélé L’Hebdo, une précédente enquête du CdF sur les inspecteurs fiscaux avait été bloquée par les cantons au printemps (lire notre édition du 29 avril 2010). Le deuxième accrochage est donc programmé.

«Faudra-t-il un scandale pour que la pratique évolue? Ce ne serait pas la première fois dans l’histoire de la surveillance financière», réfléchit Michel Huissoud. «Cependant, nous ne pourrons pas effacer ce que nous avons écrit depuis des années, c’est-à-dire que des milliards de francs de recettes fiscales entrent dans le compte d’Etat sans être audités. Logiquement, si rien ne vient, cela devrait nous conduire à émettre une réserve sur les prochains comptes de la Confédération en avril 2010.» Alors que les marchés financiers auscultent à la loupe les comptabilités des Etats et les notent sans concessions avant de souscrire à leurs emprunts, cette menace n’est pas là une bonne nouvelle pour le successeur de Hans-Rudolf Merz à la tête des finances fédérales.

Les avertissements du Contrôle fédéral des finances (2008-2010)
Depuis deux ans déjà, le Contrôle fédéral des finances (CdF) a averti les argentiers cantonaux des problèmes rencontrés par l’une ou l’autre de leurs autorités fiscales. Dans une présentation du CdF remise à l’occasion de la Conférence des impôts fédéraux le 25 avril 2008 à Berne, on pouvait lire ceci: «Manque de directives générales (taxation, réclamation, encaissements) assurant l’égalité de traitement entre contribuables», «différences entre la comptabilité fiscale et la comptabilité financière cantonale» et autres «différences inexplicables sur les CCP et les comptes bancaires de l’administration fiscale».

Au début de l’année 2010, ce même CdF faisait le point sur la taxation et la perception de l’impôt fédéral direct par les cantons. Sa conclusion: «Force est de constater que la situation prévalant en 2007 n’a pas significativement évolué.» Ni au niveau des pratiques cantonales ni, surtout, dans le domaine de la surveillance exercée par l’Administration fédérale des contributions (AFC) à Berne. Enfin, à la fin du mois d’avril 2010, dans son rapport de révision du Compte d’Etat 2009 de la Confédération, le CdF soulignait «l’impossibilité de contrôler l’impôt fédéral direct», en raison des vérifications «insuffisantes» effectuées en amont par l’AFC.

© L’Hebdo, 26 août 2010.

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